Los efectos del COVID-19 sobre la naturaleza jurídica de las federaciones deportivas (Su repercusión en los procesos electorales de las federaciones deportivas aragonesas)

I. PLANTEAMIENTO

En primer lugar, dado el título del presente artículo, y la tremenda desgracia que la misma ha provocado en España es obligado un recuerdo para todas las victimas mortales del Covid 19 y, dado que se publica por la Escuela Aragonesa del Deporte con atención especial para los fallecidos vinculados con el mundo del deporte.
En segundo lugar, la declaración del estado de alarma por el Gobierno de España mediante el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, para la gestión de la situación de crisis sanitaria originada por el COVID-19, prorrogado por el Real Decreto 476/2020, de 27 de marzo, por el Real Decreto 487/2020, de 10 abril y por el Real Decreto 492/2020, de 24 de abril ha supuesto un profundo impacto en toda la sociedad obligando al Gobierno de España a la aprobación de numerosos reales decreto ley sobre múltiples materias. Las Comunidades Autónomas también se han visto obligadas a la adopción de medidas legislativas específicas (por ej. Decreto-Ley 1/2020, de 25 de marzo, del Gobierno de Aragón, por el que se adoptan medidas urgentes para responder al impacto generado por el COVID-19 en la Comunidad Autónoma de Aragón y Decreto-Ley 2/2020, de 28 de abril, del Gobierno de Aragón, por el que se adoptan medidas adicionales para responder al impacto generado por el COVID-19 en la Comunidad Autónoma de Aragón). El reciente Real Decreto-ley 15/2020, de 21 de abril, de medidas urgentes complementarias para apoyar la economía y el empleo señala que «la pandemia ha paralizado toda la actividad deportiva profesional y no profesional, reduciendo las vías de financiación de las federaciones deportivas, campeonatos y deportistas exclusivamente a las subvenciones estatales» y procede a la creación «Fundación España Deporte Global», fundación del sector público estatal, como instrumento más adecuado para la consecución de estos fines de interés general en régimen de autonomía y descentralización funcional. La fundación estará adscrita a la Administración General del Estado, a través del Consejo Superior de Deportes, y contará con la participación de la Real Federación Española de Fútbol, La Liga de Fútbol Profesional y las restantes Federaciones deportivas españolas y competiciones oficiales y no oficiales. Con ello se modifica el Real Decreto-ley 5/2015, de 30 de abril, de medidas urgentes en relación con la comercialización de los derechos de explotación de contenidos audiovisuales de las competiciones de fútbol profesional. Lo recogido en el Real Decreto-ley 15/2020, de 21 de abril, de notable importancia, no incide en la materia objeto de nuestro análisis. El resto de la denominada «legislación relacionado con el Covid 19», aprobada hasta este momento, no ha modificado la legislación deportiva, pero tiene una incidencia directa sobre el deporte en materia laboral y de prestación de servicios.
En tercer lugar, el Covid 19 ha llegado en un año olímpico, con unos juegos de verano ya aplazados hasta el 2021, y, por tanto, electoral para todas las federaciones deportivas españolas y autonómicas. La suspensión o aplazamiento de las mismas ha reabierto un debate tradicional como es su naturaleza jurídica.
El debate sobre la suspensión, el aplazamiento o el retraso de las elecciones a las federaciones deportivas está ya en los medios de comunicación y de forma incipiente en el mundo del derecho y la política. Con este trabajo queremos aportar una reflexión sobre el tema.


II. LA NATURALEZA JURÍDICA DE LAS FEDERACIONES DEPORTIVAS

1. Un debate tradicional en el derecho deportivo

Ya en 1974 en una obra clásica en el derecho deportivo español Gonzalez Grimeldo las califica como asociaciones y crítico con contundencia la calificación otorgada como entes públicos a las federaciones deportivas por García Trevijano. Después se contraponen dos tesis sobre las federaciones deportivas: asociación privada de configuración legal o administración corporativa. La primera tesis, construida doctrinal mente por Bermejo Vera (Bermejo Vera, Constitución y deporte, Tecnos, Madrid, 1998, pags.179-210), es mayoritaria (Aguiar, Carretero Leston, A Camps, Terol, Fernández Farreres, entre otros) y tiene hoy un sólido respaldo legal y jurisprudencial. La segunda tesis tiene también un importante respaldo doctrinal (Tejedor-Bielsa, Agirreazkuenaga, Parada Vazquez, A Calonge, Souviron, entre otros) pero carece de base legal y jurisprudencial a su favor.


2. Un debate cerrado hoy en la jurisprudencia y en la legislación

A. La Sentencia del Tribunal Constitucional 33/2018, de 12 de abril, la consideramos fundamental sobre las federaciones ya que recoge y sintetiza adecuadamente la doctrina precedente sobre la naturaleza jurídica de las federaciones deportivas cuando señala que: sobre «esta intervención por los poderes públicos en el deporte, que en el ordenamiento interno debe respetar, lógicamente, el orden constitucional de distribución de competencias, toma como punto de partida y se asienta en ese modelo de organización para la práctica deportiva de base estrictamente privada ya tradicional y consolidado, y está resumido en la misma STC 80/2012, FJ 9: este modelo está «fundamentado en tres ejes: carácter privado de las organizaciones deportivas (independientemente de que puedan ejercer funciones públicas por “delegación”); monopolio federativo (esto es, una federación por modalidad deportiva) y estructura organizativa en cascada o piramidal (que implica que las entidades deportivas de base, de una determinada modalidad deportiva, se integran en su federación provincial correspondiente - territorial, en el caso del País Vasco - que, a su vez, se integra en la federación autonómica, y luego en la estatal, a efectos de poder participar en determinadas competiciones estatales e internacionales, configurándose así una estructura piramidal, escalonada o en cascada, de tal suerte que cada uno de los niveles comprende y agota el inferior, en términos estrictamente territoriales). Rasgos, todos ellos, que definen la organización deportiva española y que fueron refrendados por este Tribunal en nuestra STC 67/1985, de 24 de mayo, con ocasión del análisis sobre la naturaleza de las federaciones deportivas desde la perspectiva del artículo 22 CE».
La jurisprudencia del Tribunal Supremo, no sin ciertas contradicciones iniciales, desde la STC 67/1985, de 24 de mayo, es clara en la consideración de las federaciones deportivas como asociaciones privadas de configuración legal que ejercen funciones públicas.

B. Ley 10/1990, de 15 de octubre, del Deporte en su artículo 30.1: «Las Federaciones deportivas españolas son Entidades privadas, con personalidad jurídica propia, cuyo ámbito de actuación se extiende al conjunto del territorio del Estado, en el desarrollo de las competencias que le son propias, integradas por Federaciones deportivas de ámbito autonómico, Clubes deportivos, deportistas, técnicos, jueces y árbitros, Ligas Profesionales, si las hubiese, y otros colectivos interesados que promueven, practican o contribuyen al desarrollo del deporte».
Y, la Ley 16/2018, de 4 de diciembre, de la Actividad Física y del Deporte en Aragón en su artículo 41 señala que las federaciones deportivas aragonesas son «entidades deportivas que, además de sus propias atribuciones, ejercen, por delegación de la Comunidad Autónoma, entre otras, las funciones de promoción y desarrollo ordinarios del deporte en el ámbito territorial aragonés».


III. LA POSIBLE INCIDENCIA DE LA LEY 39/2015, DE 1 DE OCTUBRE Y LEY 40/2015, DE 1 DE OCTUBRE EN EL DEBATE SOBRE LA NATURALEZA JURÍDICA DE LAS FEDERACIONES DEPORTIVAS

La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, cuando concreta su ámbito de aplicación en el artículo 2. b) indica que «el sector público institucional se integra por
b) Las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones Públicas, que quedarán sujetas a lo dispuesto en las normas de esta Ley que específicamente se refieran a las mismas, y en todo caso, cuando ejerzan potestades administrativas»
En el apartado 4 dispone que «las Corporaciones de Derecho Público se regirán por su normativa específica en el ejercicio de las funciones públicas que les hayan sido atribuidas por Ley o delegadas por una Administración Pública, y supletoriamente por la presente Ley».
Por otra parte, la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público en su artículo 84.1, apartados c) y e) a las sociedades mercantiles estatales y a las fundaciones del sector público.
En definitiva, de la citada ley entendamos que no puede deducirse la consideración de las federaciones como sector público. Diferente a su naturaleza jurídica es otra cuestión: como se aplica la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas en el ejercicio de las funciones públicas delegadas.


IV. ¿EL PROCESO ELECTORAL COMO UNA FUNCIÓN DELEGADA EN LA LEY 16/2018, DE 4 DE DICIEMBRE, DE LA ACTIVIDAD FÍSICA Y DEL DEPORTE EN ARAGÓN?

1. Las funciones delegadas de las federaciones deportivas aragonesas

De acuerdo con el artículo 41 son «entidades deportivas que, además de sus propias atribuciones, ejercen, por delegación de la Comunidad Autónoma, entre otras, las funciones de promoción y desarrollo ordinarios del deporte en el ámbito territorial aragonés». La novedad, frente lo recogido en la derogada LDA y en la legislación estatal es calificativo de privadas. De todas formas, sus Estatutos la definen como privadas.
El artículo 45.1 siguiendo el modelo clásico dispones que «bajo la coordinación y control de los órganos competentes de la Comunidad Autónoma», las federaciones deportivas aragonesas ejercerán por delegación unas determinadas funciones públicas:
a) Promover el deporte masculino y femenino en el ámbito autonómico aragonés, en coordinación con las federaciones deportivas españolas.
b) Promocionar el deporte en las categorías de edad escolar.
c) Otorgar la calificación de las actividades y competiciones deportivas de carácter oficial en el ámbito aragonés, sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 15.5 y 16.2. La relación de actividades y competiciones calificadas como oficiales deberá ser comunicada a la dirección general competente en materia de deporte en el plazo de quince días desde su aprobación por el órgano supremo de gobierno.
d) Colaborar en la organización o tutela de las competiciones oficiales de ámbito estatal e internacional que se celebren en el territorio aragonés.
e) Organizar, tutelar o colaborar en el desarrollo de actividades y competiciones deportivas oficiales.
f) Ejercer la potestad disciplinaria deportiva en los términos establecidos en esta ley y en sus disposiciones de desarrollo, así como en sus propios estatutos y reglamentos.
g) Establecer el régimen de emisión de licencias y condiciones de las mismas, de acuerdo con las disposiciones de la presente ley. h) Representar a la Comunidad Autónoma de Aragón en las actividades y competiciones deportivas oficiales de carácter nacional.
i) Contribuir a la prevención, control y represión del uso de sustancias prohibidas y métodos no reglamentarios en la práctica del deporte.
j) Velar por el cumplimiento de las normas relativas a la lucha contra la violencia, la xenofobia y cualquier otra forma de discriminación por condición o circunstancia personal, social, de género o de identidad sexual.
k) Velar por el cumplimiento de las normas estatutarias y reglamentarias de carácter deportivo en el ámbito aragonés.
l) Preparar y ejecutar o vigilar el desarrollo de los planes de formación de deportistas en las correspondientes modalidades deportivas, colaborando en la creación y gestión de los centros de especialización y tecnificación deportiva y los centros de tecnificación deportiva.
m) Cualquier otra que reglamentariamente se determine.
Del citado precepto legal no se deduce que los procesos electorales sean una función delegada. Y, además, el que fuera una función delgada tampoco determina su naturaleza jurídica.


2. El régimen jurídico de los procesos electorales las federaciones deportivas aragonesas

A. El artículo 47.2 sobre los Estatutos dispone que «los estatutos habrán de regular, al menos, los extremos determinados por la normativa estatal básica en materia de asociaciones y por las disposiciones de desarrollo de la presente ley. Podrán contener, asimismo, cualesquiera otras disposiciones y condiciones lícitas que los promotores consideren convenientes, siempre que no se opongan a las leyes ni contradigan los principios configuradores de la asociación». De este precepto se deduce que el procedimiento para la elección de sus órganos a que normativa debe ajustarse, pero ni se trata de una función delgada ni permite configurarlas como sector público

B. El artículo 47.5 j) sí recoge un contenido mínimo en relación con el proceso electoral no exento de polémica, ya que «el número máximo de mandatos en los que se podrá ejercer el cargo de presidente, que en ningún caso podrá ser superior a tres mandatos completos, o dos mandatos completos y uno incompleto».

C. El artículo 48.1, d) sobre los reglamentos, dispone que «las federaciones deportivas aragonesas deberán aprobar y mantener actualizados los siguientes reglamentos, que desarrollarán el régimen previsto para cada materia en sus estatutos: d) Un reglamento electoral que establezca el régimen de los procesos electorales para la elección de los miembros de la Asamblea General y de la presidencia de la federación».
Y, el artículo 48. 2 que «los reglamentos de las federaciones deportivas aragonesas deberán someterse a revisión y ratificación en los términos que reglamentariamente se establezcan, siendo preceptivo, en todo caso, el informe por el departamento competente en materia de deporte, de los reglamentos de carácter disciplinario».

D. El artículo 50 sobre las comisiones electorales dispone:
1. En cada federación deportiva aragonesa habrá una comisión electoral, integrada, al menos, por tres miembros, uno de los cuales será profesional del derecho, elegidos por la Asamblea General entre personas ajenas a los procesos electorales.
2. Las comisiones electorales velarán por la legalidad de los procesos electorales de las federaciones deportivas aragonesas.
3. Los acuerdos adoptados por las comisiones electorales podrán ser objeto de recurso ante el Tribunal Administrativo del Deporte Aragonés.
4. La constitución, competencias, obligaciones y régimen de funcionamiento de las comisiones electorales se determinarán en las disposiciones reglamentarias de la presente ley.

E. El artículo 10 crea el Tribunal Administrativo del Deporte Aragonés como órgano administrativo disciplinario y sancionador deportivo superior dentro del territorio de la Comunidad Autónoma de Aragón. Y el artículo 120 d) entre sus competencias recoge la de «velar de forma inmediata y en última instancia administrativa por la legalidad de los procesos electorales en las federaciones deportivas aragonesas».
En definitiva, entendemos que de acuerdo con la vigente Ley 16/2018, de 4 de diciembre, de la Actividad Física y del Deporte en Aragón el proceso electoral no es una función delegada por la Administración y el hecho de tener un régimen jurídico previsto en dicha ley, en sus disposiciones reglamentarias de desarrollo y en los estatutos y reglamentos federativos no convierten a las federaciones en un ente público. La existencia de un órgano administrativo especializado, el Tribunal Administrativo del Deporte Aragonés, que resuelve los recursos que puedan interponerse frente a las resoluciones de las comisiones electorales propias tampoco las convierte en sector público.


V. LAS FEDERACIONES DEPORTIVAS ARAGONESAS EN LA LEGISLACIÓN SECTORIAL: SU CONFIGURACIÓN COMO ASOCIACIONES PRIVADAS DE CONFIGURACIÓN LEGAL

La legislación aragonesa es clara al configurar a las federaciones deportivas aragonesas como entidades privadas con actividades sujetas a derecho administrativo pero colaboradoras de la Administración.


1. Ley 8/2015, de 25 de marzo, de Transparencia de la Actividad Pública y Participación Ciudadana de Aragón

En su artículo 4, g) en relación con los sujetos obligados incluye a «las corporaciones de derecho público cuya demarcación esté comprendida en territorio aragonés, así como las federaciones deportivas aragonesas en lo relativo a sus actividades sujetas a derecho administrativo». Y, en el artículo 18, relativo a la «Información sobre subvenciones» dispone que «las entidades incluidas en el artículo 4 que no tengan la consideración de Administración pública deberán publicar toda la información que corresponda a las ayudas y subvenciones que hayan percibido cuando el órgano concederte sea una Administración pública, con indicación del concederte, objetivo o finalidad para la que se concede, plazo para lograrlo, importe concedido y porcentaje que la subvención concedida supone sobre el coste total de la obra o servicio subvencionado, e indicación de si es compatible o no con otras ayudas o subvenciones y de si se han obtenido otras ayudas o subvencionas en el para el mismo objeto o finalidad».


2. Ley 1/2015, de 12 de marzo, de Caza de Aragón.

Y en el artículo 74. sobre las entidades colaboradoras en materia de caza, dispone que «la Federación Aragonesa de Caza tiene el carácter de entidad colaboradora de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón en materia de caza y, especialmente, en el desarrollo de programas de protección y fomento de las especies cinegéticas, de gestión y conservación de los recursos cinegéticos, de consejo a la Administración autonómica sobre temas de regulación de la actividad cinegética y de fomento de la educación y formación de los cazadores, de acuerdo con lo que se establezca en sus estatutos» (apartado1) y que las entidades colaboradoras gozarán de preferencia en la concesión de subvenciones para el desarrollo de las actividades cinegéticas (apartado 3).


3. Ley 2/1999, de 24 de febrero, de Pesca en Aragón

En su disposición adicional cuarta sobre la Federación Aragonesa de Pesca y Casting la «declara entidad colaboradora a los efectos de la presente Ley».


4. Decreto-Ley 9/2019, de 8 de octubre, del Gobierno de Aragón, por el que se adoptan medidas extraordinarias y urgentes para el control de la población silvestre de conejo común (Oryctolagus cuniculus) en Aragón

En el art, 4., sin citarla expresamente se alude a la «entidad colaboradora de la administración de la comunidad autónoma en materia de caza, declarada conforme a los estipulado en el artículo 74 de la Ley 1/2015 de 12 de marzo», ya citado al analizar dicha ley. La entidad colaborada en materia de caza «podrá proponer la dirección general competente en materia de caza, la identidad de los cazadores que, cumpliendo todos los requisitos necesarios para poder cazar en Aragón, deseen expresamente ser habilitados para el control poblacional del conejo» (art. 7).
La intervención de la entidad colaboradora en materia de caza mediante los cazadores habilitados podrá efectuarse en cotos de caza (art. 4), en los terrenos no cinegéticos de los municipios incluidos en el anexo II del Plan General de Caza (art. 8) y en las «infraestructuras ubicadas en los municipios con sobrepoblación de conejo, responsables, en sus respectivas zonas de seguridad» (art. 10).


5. La suspensión, aplazamiento o retraso en los procesos electorales en las federaciones deportivas

La declaración del estado de alarma coincidió con un proceso electoral convocado en dos Comunidades Autónomas (Galicia y País Vasco). Dado que el estado de alarma fue declarado y continua vigente por razones sanitarias en ambas Comunidades Autónomas sus presidentes procedieron a la suspensión de mismo. Dicha suspensión no está prevista ni en la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General (en adelante LOREG) ni en la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio (en adelante LOEAES). Tampoco en la legislación electoral de las Comunidades Autónomas implicadas. Dichas resoluciones no han sido objeto de crítica alguna pero lógicamente el debate jurídico se ha iniciado porque cuando finalice el estado de alarma ¿se debe continuar el proceso o realizar una nueva convocatoria? Al mismo tiempo, visto lo sucedido, existen ya fundadas opiniones sobre la necesidad de prever este supuesto en la LOREG o en la LOEAES. Por ello tampoco parece razonable que para acordar la suspensión, aplazamiento o retraso de los procesos electorales de las federaciones deportivas las convirtamos en un ente del sector público. Interpretemos las normas de acuerdo con los criterios recogidos en el artículo 3.1 del Título Preliminar del Código Civil y, cuando tengamos que modificar la legislación vigente en la materia correspondiente recojamos la solución a los nuevos problemas que esta terrible pandemia nos ha provocado. Por otra parte, las Administraciones Públicas competentes en materia de deporte deben ajustar sus actuaciones a la normativa vigente sobre los procesos electorales sin atribuirse funciones impropias en la materia.

Zaragoza, mayo de 2020

Manuel Guedea Martín
Letrado de la Comunidad Autónoma de Aragón
Presidente de la Asociación Aragonesa de Derecho Deportivo

© AEDD 2020


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