Presente y futuro del régimen económico de las federaciones deportivas españolas: Ley del Deporte 1990 vs. Anteproyecto de Ley del Deporte 2019*

1. I. INTRODUCCIÓN. RÉGIMEN ECONÓMICO DE LAS FEDERACIONES DEPORTIVAS ESPAÑOLAS

Las federaciones, como entidades privadas de base asociativa, tienen un régimen económico particular e intervenido, distinto al de otras entidades privadas sin ánimo de lucro, y ello particularmente justificado por el ejercicio de funciones públicas delegadas y su financiación a través de subvenciones estatales, las cuales representan normalmente uno de los ingresos más importantes – económicamente hablando– de una federación.

De esta forma, el régimen económico y presupuestario se encuentra controlado por el Consejo Superior de Deportes – CSD en adelante – «con el fin de garantizar el cumplimiento efectivo de las funciones públicas encomendadas»[i].

Tras los casi treinta años de vigencia de la Ley del Deporte de 1990, parece que se ha dado el paso tan demandado de adaptar la realidad jurídica a la actualidad deportiva que tanto ha cambiado desde los años 90. El objetivo de la comunicación no es otro que realizar una comparativa entre el régimen actual y lo que se prevé para el futuro, comparativa que se centrará esencialmente en aquellos aspectos que parecen más relevantes y que afectan de manera directa al régimen económico de estas entidades. A primera vista, ya podemos adelantar que el Anteproyecto de Ley del Deporte contiene casi cincuenta artículos más que la Ley del Deporte de 1990.

Para facilitar el análisis, se ha dividido la comunicación en tres bloques: patrimonio; presupuesto; contabilidad y control económico.

1. I. PATRIMONIO

El patrimonio de las federaciones deportivas españolas se encuentra formado por aquellos bienes titularidad de las federaciones junto con una serie de recursos que la ley enumera, y que integran el mismo, como son las donaciones, los frutos de su patrimonio, los beneficios que reporten aquellas actividades y competiciones deportivas que organicen, etc. Esto mismo dispone tanto el artículo 35 de la Ley del Deporte 1990 –en adelante LD 1990– como el artículo 56 del Anteproyecto de Ley del Deporte –en adelante APLD–, con la pequeña diferencia de que en el APLD ya no se entienden como parte del patrimonio aquellas subvenciones públicas que perciban las federaciones.

El APLD introduce a cambio la figura de los «Programas de Desarrollo Deportivo», a los que se refiere ya en el propio preámbulo, definiéndolos como mecanismos óptimos para contribuir al desarrollo de la actividad de una federación, permitiendo una planificación plurianual de la misma. Se prevén como un instrumento a través del cual las federaciones podrán tener acceso a las subvenciones, pero según el apartado primero del artículo 58, solamente será subvencionable aquella actividad de las federaciones deportivas que entrañe «interés deportivo»[ii] en los términos que delimite el CSD. Para el ingreso a los programas, será indispensable que las federaciones presenten un plan estratégico de su actividad «con el objetivo de que dirijan su actividad desde el principio y puedan ejecutar de manera adecuada los Programas de Desarrollo Deportivo»[iii], atendiendo así a una de las demandas reiteradas sobre la necesidad de programación de la actividad deportiva de las federaciones.

Enlazando con lo anterior, sabemos que uno de los requisitos[iv] sine qua non para que una federación pueda optar a una subvención, es tener aprobado un Código de Buen Gobierno. El APLD añade, a diferencia de la LD 1990, un artículo[v] específico donde expresamente establece que las federaciones «adoptarán un Código de Buen Gobierno con el objeto de mejorar las actuaciones y criterios en materia de composición y funcionamiento de sus órganos de gestión, prever conflictos de intereses, prevenir los ilícitos de cualquier orden y establecer una estructura transparente». Se incluye, entre otras cosas, un sistema de autorización de operaciones, de forma que ninguna persona pueda intervenir en todas las fases de una transacción[vi], y establece el deber de elaborar anualmente un informe de buen gobierno, sometido a la aprobación de la Asamblea General de la federación correspondiente, y posteriormente remitido al CSD.

Asimismo, el artículo 64 del APLD, estipula unas «normas de gobernanza» con las que introduce una serie de obligaciones o deberes para los miembros de la Junta Directiva de la federación, así como otras relativas a la memoria económica y los directivos y altos cargos de las federaciones. Obligaciones que se encontraban ya detalladas en el Código de Buen Gobierno de las Federaciones Deportivas Españolas recogido en el Anexo II de la Disposición 11050 del Boletín Oficial del Estado, 2015, por lo que se aprecia la intención de convertir dichas recomendaciones en normas con fuerza vinculante.

1. II. PRESUPUESTO

Las federaciones deportivas españolas tienen su propio régimen de administración y gestión del presupuesto, siendo de aplicación una serie de reglas como son la posibilidad de organizar actividades deportivas con el deber de destinar los beneficios económicos obtenidos al desarrollo de su objeto, la posibilidad de gravar y enajenar sus bienes inmuebles, tomar dinero a préstamo y emitir títulos representativos de deuda o parte alícuota patrimonial, siempre que tales negocios no comprometan de forma irreversible el patrimonio de la entidad, etc.

Estas normas, junto con otras, las podemos encontrar en el artículo 36.2 de la LD 1990, y en el 57.2 del APLD, con la excepción de la desaparición en el APLD de la regla que estipula la imposibilidad de comprometer gastos de carácter plurianual sin la autorización del CSD, cuando la naturaleza del gasto, o el porcentaje del mismo en relación con su presupuesto, vulnere los criterios establecidos reglamentariamente[vii]. De hecho, es una de las facultades[viii] atribuidas al CSD que también se elimina en el APLD, ya que no aparece en su artículo 13, donde enumera las competencias de dicho organismo. El único matiz reseñable, es indicar que esta regla se encuentra igualmente establecida en el artículo 29[ix] del Real Decreto 1835/1991, de 20 de diciembre, sobre Federaciones deportivas españolas, por lo que habría que ver si, una vez aprobada la nueva Ley del Deporte, se modificaría o no esta disposición.

En lo que resta, observamos que la administración y gestión del presupuesto en el APLD se prevé de igual manera[x], siendo la Asamblea General la encargada de aprobar y liquidar el presupuesto anual, con la excepción de que, cuando se encuentre vigente un Plan de Viabilidad, será necesario un informe preceptivo y vinculante del CSD[xi], algo similar a lo establecido por el artículo 36.1 de la LD 1990, donde indica que las federaciones no podrán aprobar presupuestos deficitarios sin el consentimiento del CSD.

A propósito de la mención del Plan de Viabilidad, ello sería otra «novedad» del APLD, puesto que el mismo contiene una sección titulada «De los problemas de insolvencia e iliquidez de las federaciones deportivas españolas» en la cual se prevé la potestad del CSD de aprobar un plan de viabilidad cuando la federación en cuestión no pueda cumplir con sus obligaciones. Asimismo, se establecen tanto las consecuencias del incumplimiento del plan, como la aplicación de la legislación concursal cuando corresponda.

En cuanto al control en la transparencia, en la LD 1990 no existe ninguna mención específica, por lo que hasta ahora se vienen aplicando algunas de las normas establecidas por la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la cual incluye a las federaciones en su artículo 3.º[xii]. Resulta necesario incidir en el hecho de que a este tipo de entidades tan solo les son aplicables ciertos preceptos de la ley, concretamente los referidos a la obligación de suministro de información a la Administración, y en materia de publicidad activa.

Para el futuro parece que se prevén más obligaciones en esta materia, puesto que el APLD contiene un artículo expreso, el artículo 66 sobre «Transparencia de la información», en el cual se indica que además de aplicar las disposiciones de la Ley 19/2013, las federaciones tendrán obligación de publicar necesariamente en sus páginas web toda la documentación que se enumera en dicho artículo. De hecho, es algo que ya anticipa el propio preámbulo, cuando habla sobre la necesidad de establecer normas de transparencia que permitan a la sociedad conocer la actividad completa de las federaciones.

III. CONTABILIDAD Y CONTROL ECONÓMICO

Ciertamente, ni la LD 1990 ni el APLD hacen grandes referencias a la contabilidad de las federaciones, quizás por que ya contamos con bastante regulación –existe incluso una adaptación del Plan General de Contabilidad a las federaciones deportivas– aun así, destaca que tanto la LD 1990 como el Anteproyecto realizan continuas alusiones a la obligación que tienen estas entidades de llevar a cabo auditorías financieras de carácter anual e informes de revisión limitada sobre la totalidad de los gastos[xiii].

En cuanto al control económico, la LD 1990 tan sólo incluye un artículo específico que regula las actuaciones que podrá llevar a cabo el CSD (art. 43), además de aquellas otras estipulaciones contenidas en el artículo 8, que establece las competencias del CSD.

Sin embargo, el APLD contiene una lista algo más extensa. En primer lugar, y al igual que en la LD 1990, se encuentra el artículo 13 regulador de las competencias del CSD que ya enumera algunas de las facultades[xiv] de control económico que ostentará este organismo. A continuación, encontramos el artículo 45 del APLD, exclusivamente dedicado a las facultades en materia de control económico que ostenta el CSD. Este incluye, entre otras, la posibilidad de denunciar al Instituto de Contabilidad y Auditoría sobre las eventuales irregularidades en que pueda incurrir el auditor de una Federación.

Una de las mayores novedades que incorpora el Anteproyecto en relación con esta materia, es la previsión de crear una Comisión de Control Económico[xv], como un órgano de control necesario de las federaciones. Se configura con un máximo de cinco miembros elegidos por la Asamblea General –no dice mínimo– y un régimen de incompatibilidades, en el sentido de que los miembros de esta Comisión no podrán serlo al mismo tiempo ni de la Asamblea General ni de la Junta Directiva, pero sí que podrán ejercer funciones idénticas en otras federaciones deportivas españolas. Continúa el artículo 63 del APLD expresando que dichas entidades establecerán su propio sistema de control económico, a propuesta de la Comisión de Control Económico, que podrá consistir tanto en sistemas de intervención previa de la Comisión, como en sistemas de control financiero posterior por núcleos de actividad.

Todo lo anterior recuerda en cierta manera a las normas adicionales de contabilidad que incluyen algunos Códigos de Buen Gobierno, como por ejemplo el CBG de la Federación Española de Baloncesto, en el cual se prevé la creación de una Comisión de Auditoría y Control, con un máximo de cinco miembros y un mínimo de tres, y funciones similares de control económico y de la organización del sistema contable, ello sin olvidar que este tipo de órgano es de carácter facultativo, por lo que se confirma la hipótesis que se sugería al inicio de esta comunicación, sobre la intención del APLD de convertir en obligatorias muchas de las recomendaciones y prácticas de buen gobierno.

Por último, mencionar el artículo 67, que es el tercer y último artículo sobre control económico, el cual enumera una serie de medidas adicionales de control por parte del CSD. Contiene cinco medidas, tres de ellas son las que se encuentran hoy vigentes en el artículo 43 de la LD 1990, por lo tanto, aparecerían dos «nuevas», que son la posibilidad de ordenar auditorías complementarias, y el control e intervención de los pagos que afecten a los programas de desarrollo deportivo o a las subvenciones.

1. IV. CONCLUSIONES

A modo de conclusión, podemos indicar que el régimen económico de las federaciones deportivas españolas que se prevé para el futuro sigue en la línea de evolución hasta ahora conocida, erigiéndose como un modelo organizativo distinguido por su carácter «publificador» e intervencionista. Si bien es cierto que parece que se amplían las facultades de control económico por parte del CSD –al menos en el plano escrito–, también destaca la intención del APLD de diferenciar claramente cuáles son las competencias propias o privadas del CSD, cuáles las que delega en otras entidades como las federaciones y cuales son las propias de estas últimas.

Destaca asimismo una de las partes del preámbulo que se refiere a la apuesta que el APLD realiza hacia un régimen de control económico orientado a que el dinero público que las federaciones reciben sea utilizado exclusivamente para los fines estipulados, recalcando el hecho de que dicho control económico no pretende mermar la independencia ni la autonomía organizativa de estas entidades. Sin embargo, cuando acudimos al articulado del APLD, podemos observar que el control económico no se ciñe tan solo a fiscalizar el caudal público que reciben las federaciones, sino que se extiende al conjunto del patrimonio, lo cual difiere del sistema que parece que se quiere implementar, según dice el preámbulo, que habla de dotar a las federaciones de «un mayor grado de autonomía en su organización interna y en el cumplimiento de su objeto esencial».

Por último, resaltar la incidencia del APLD en aumentar la transparencia de estas entidades, implementando la obligatoriedad de muchas de las normas hasta ahora tan solo recogidas en los códigos de buen gobierno de las federaciones, con el fin principal de hacer pública la solvencia técnica, financiera y gubernativa consiguiendo fortalecer la estructura federativa general. Sin embargo, uno de los grandes temas que se vienen debatiendo desde hace algunos años, no ha sido apenas tratado en el APLD, y es el de las medidas de contenido fiscal[xvi], especialmente las concebidas para incentivar la inyección de financiación privada a la estructura deportiva, si bien es cierto, que en el preámbulo se hace una llamada a los poderes públicos, para que actualicen y adapten la regulación vigente sobre patrocinio y mecenazgo a las necesidades actuales del deporte.

© AEDD

Beatriz Pérez-Ferrín Cienfuegos
Experta en Derecho Deportivo

Descarga aquí el pdf con el comentario.

 * Texto de la comunicación presentada por la autora en el II Encuentro de la Red Iberoamericana de Investigadores en Derecho y Gestión del Deporte (Granada, 30 y 31 de mayo de 2019).

[i] Según lo dispuesto en el artículo 43 de la Ley del Deporte 10/1990.

[ii] Con esta terminología parece que se deja la decisión en manos del CSD, puesto que aquello que puede ser o no de «interés deportivo» resulta ciertamente indeterminado o impreciso, a expensas de dilucidar si se trata de un inconveniente o una ventaja para las federaciones deportivas.

[iii] Preámbulo del APLD, apartado V.

[iv] Requisito que figura recogido en la Orden ECD/2681/2012, de 12 de diciembre, por la que se aprueban las bases reguladoras para la concesión de subvenciones y ayudas por el Consejo Superior de Deportes, concretamente en la disposición sexta del Anexo: Beneficiarios. «2. Los beneficiarios deberán acreditar ante el Consejo Superior de Deportes que reúnen condiciones de solvencia económica, técnica y profesional para realizar la actividad de que se trate, en los casos y plazos que determine la convocatoria. Además, deberán acreditar, la aprobación, desarrollo y el cumplimiento del Código de Buen Gobierno».

[v] Artículo 65 «Código de Buen Gobierno» del APLD.

[vi] Algo que se encuentra ya establecido, por ejemplo, en el «Código de Buen Gobierno de las Federaciones Deportivas Españolas» (Disposición 11050, Anexo II, BOE núm. 246, 14 de octubre de 2015), recalcando que el mismo no tiene fuerza vinculante, puesto que su contenido son meras recomendaciones que agrupan diferentes prácticas de buen gobierno que las federaciones pueden o no llevar a cabo.

[vii] Artículo 36.2.d), de la LD 1990.

[viii] Artículo 8.m) de la LD 1990: «Son competencias del Consejo Superior de Deportes (…) m) Autorizar los gastos plurianuales de las Federaciones deportivas españolas en los supuestos reglamentariamente previstos (…)».

[ix] Art. 29 del Real Decreto 1835/1991, de 20 de diciembre, sobre Federaciones Deportivas Españolas (Régimen económico de las Federaciones deportivas españolas): «No podrán comprometer gastos de carácter plurianual, en su periodo de mandato, sin autorización previa del Consejo Superior de Deportes, cuando el gasto anual comprometido supere el 10 por 100 de su presupuesto y rebase el período de mandato del Presidente».

[x] Especialmente por que las normas básicas que regulan la aprobación y liquidación del presupuesto se encuentran recogidas en el RD 1835/1991, sobre Federaciones Deportivas Españolas, artículo 15.3.a), así como la modificación de los presupuestos [art. 16.1.b), que corresponde a la Comisión Delegada de la Asamblea General].

[xi] Artículo 57.1 del APLD: «La aprobación de presupuestos cuando se encuentre vigente un Plan de Viabilidad precisará de informe preceptivo y vinculante del Consejo Superior de Deportes».

[xii] Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, artículo 3, letra b): Las disposiciones de la LTBG serán asimismo aplicables a «las entidades privadas que perciban durante el período de un año ayudas o subvenciones públicas en una cuantía superior a 100.000 euros o cuando al menos el 40 % del total de sus ingresos anuales tengan carácter de ayuda o subvención pública, siempre que alcancen como mínimo la cantidad de 5.000 euros».

[xiii] Por ejemplo, dichas referencias aparecen en los artículos 13, 45, 63 y 67 del APLD.

[xiv] Facultades tan importantes y amplias, como las de la letra m) del artículo 13: «Conocer de las auditorías contables y del conjunto de la información financiera y contable de las entidades deportivas, así como recabar los informes y documentos complementarios en relación con las mismas; realizar o encargar la realización de auditorías cuando así se establezca; fijar los criterios generales de solvencia de las entidades deportivas que se implanten por las ligas profesionales y las federaciones deportivas españolas en el ámbito de sus respectivas competencias, y conocer los informes de buen gobierno de las federaciones deportivas españolas y de las ligas profesionales adoptando, en su caso, las medidas oportunas».

[xv] Sus características principales se encuentran recogidas en los artículos 49, 51 y 63.

[xvi] Como por ejemplo podrían ser el incentivo de los patrocinios, la bajada del IVA que se incluye en las entradas a acontecimientos o eventos deportivos, así como proponer modificaciones relacionadas con el Impuesto de Sociedades.